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市审计局谈“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权”

文章来源:首都之窗 发布时间:2016-11-10 

访谈时间:2016年11月10日
  访谈嘉宾:
  郭 彤 北京市审计局副局长
  姜雪萍 北京市审计局研究室主任
  简介:本期嘉宾将在节目中详细介绍审计制度的发展过程、现阶段北京审计工作面临的形势、市审计局为落实上级要求所开展的工作等方面情况。
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  主持人:“纠正庸懒散拖,树立行业新风”,各位亲爱的首都之窗网友,大家下午好,您正在收看到的是北京市政风行风热线“走进直播间”节目。今天我们演播室的嘉宾是来自于北京市审计局的相关负责人,和大家交流:完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权的话题。首先认识一下今天的两位嘉宾:
  北京市审计局郭彤副局长,欢迎您。
  郭彤:各位网友下午好。
  主持人:北京市审计局研究室姜雪萍主任,欢迎您。
  姜雪萍:各位网友,下午好。

  一、审计制度的发展过程
  主持人:欢迎两位嘉宾走进演播室。首先跟大家介绍一下审计制度从无到有的一个历史过程,我们先来回顾一下。
  郭彤:中国的审计制度的确立和建立,是以1982年的《宪法》为开始的。大家知道,我们现在正在实行的《宪法》是1982年的,在改革开放初期,为了推动国家的法制化进程,促进改革和发展,制定的一个全新的《宪法》。在这个《宪法》中有两条能明确我们国家设计审计制度。为了准确,我把这两条给大家读一下。第91条规定:国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定,独立行使审计监督权,不受其他行政机关,社会团体和个人干涉。第109条规定:县级以上的地方各级人民政府设立审计机关,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级政府和上一级审计机关负责。
  应当说,这部《宪法》确定在我国实行审计监督制度,明确了我们国家的社会主义,审计监督体制,审计职责,审计监督的基本原则,奠定了我们国家审计工作的法制基础。将实行审计监督纳入国家根本大法,表明我们的审计制度已经成为我们国家的一项基本政治制度,这是中国审计事业发展的一个根本基石。
  给各位网友介绍一下,在国务院各个部门中,能由《宪法》来明确职责,明确体制,明确管理方式,明确基本原则的部门,只有审计机关。这是唯一的。这也决定了我们审计机关在政府机关中的特殊地位。
  1982年12月新颁布的《宪法》通过之后,1982年12月4日是我们的宪法日,我们国家的审计事业进入一个发展时期。大体可以分为三个阶段。
  第一阶段,审计的起步阶段,从1983年开始到1995年。这个阶段的主要特点,我个人归纳有三方面。第一建立队伍。因为审计制度《宪法》明确了,但是机构没有成立。所以建立一支高效的审计队伍是开展审计事业的基础和前提。所以在1983年至1995年期间,是我们审计机构和审计队伍建设快速发展的时期,审计事业从无到有。
  1985年的时候,我们全国已经成立了3000多个审计机关,也就是按《宪法》的要求,县以上地方各级人民政府,基本上都设置了机关。第二是打工作基础。审计事业的开展对社会主义审计制度来讲没有先例,所以审计工作做什么,工作范围是什么,通过实践来摸索。这十年期间,我们审计机关做了大量的探索和尝试,开创了中国审计事业和审计工作的一个基本局面。第三是建立一个制度。从1982年《宪法》确定了审计制度,具体的审计管理制度还是空缺的。所以在1983年至1995年期间也是我们在工作中不断探索,不断创新,不断总结,不断积累,形成审计制度的一个过程。1983年审计机关成立,1985年国务院颁布了《关于审计工作的暂行规定》,1989年国务院通过了《中华人民共和国审计条例》,1990年开始,审计署组织全国审计机关酝酿起草《审计法》。1994年《审计法》正式公布。这是一个里程碑。所以我们分审计发展阶段,《审计法》是一个非常重要的阶段。
  主持人:标志着我们《审计法》法制制度的重要的里程碑。
  郭彤:我们法制化的进程第一步深化。这是第一阶段。
  第二阶段,从1995年到2002年。这个阶段的特点是规范化发展的阶段。我体会一个最核心的内容,就是审计的法定职责制度化。比如说,我们《审计法》规定了审计机关对财政收支、财务收支进行审计。但是对那些财政收支、财务收支进行审计,怎么样审计,没有规定。1995年开始落实《审计法》,把《宪法》规定的法定职责变成制度化的东西。突出的特点是把审计的基本职责,政府财政收支的审计变成制度化。《审计法》规定,各级审计机关每年都要对政府本级预算及其他财政财务收支进行审计。这是我们每年都要做的工作。
  在这个过程当中,审计工作也按法制化、制度化、规范化程度逐步提高,内部不断加强管理,形成了审计行为的各种规范。比如说2002年国家审计基本准则颁布,审计流程确定了,审计行为得到了进一步确定。因为我们的审计行为不简单是一个查账的行为,是制定审计计划,确定审计对象,撰写审计报告,征求被审单位意见,正式发布审计报告这一系列的,每一个行为都要做规范。这个过程也是审计工作的规范化过程。在这个过程中,审计事业得到一个非常大的发展,特别是以《审计法》第4条确定的审计机关所做的政府财务收支报告,预算资金审计报告要向人大常委会汇报,这是标志着审计工作开始纳入到国家的法制进程。这个意义也非常重大。
  第三阶段,从2003年到现在。这个阶段是审计全面创新发展的阶段。这个阶段的特征,第一是巩固我们前期规范化发展的成果,我们不断的继续完善我们的准则,完善我们审计行为。同时,我们在审计业务上不断拓展我们审计业务的范围,不断完善我们审计业务的边界。我们也做了很多探索。比如说从2003年开始,我们审计范围开始逐渐扩展到领导干部的经济责任审计,绩效审计,这是大家都很关心的。比如说重大项目的跟踪审计。这样审计业务的范围进一步得到了拓展,审计自身队伍建设,审计的人、法、技的建设得到了加强,审计队伍整体素质大大提高。
  这个阶段,还有一个特点就是审计结果公开的进程得到了推动。大家都知道,在2003年之后,我们有一个审计风暴,这个审计风暴的形成与审计结果公开是相关的。这是有了审计结构的公开,社会公众才更好的了解审计做什么,我们审计发现了什么,我们审计为国家,为人民群众怎么样保护他们的钱袋子。我们的审计结果公开了,我们的审计行为公开了。
  简单回顾,就是这么三个阶段。

  二、现阶段审计工作面临的形势
  主持人:当前我们发展到这个阶段,面临什么样的问题,或者是当前审计工作的一个基本形势是怎么样的,郭局您怎么来看这个问题?
  郭彤:经过三十多年的发展,我们审计工作从无到有,已经形成了一个审计工作经过30多年的发展,审计地位显著提升,审计成为了推动社会发展,推动法制建设,推动民生保障的重要力量。这个全社会是有目共睹的,我们审计领域不断拓展,审计方式不断创新,在社会发展方面发挥的作用越来越大。随着实践的发展,也应该看到在推进审计监督的有效发挥方面还存在一些问题,这些问题既与新形势发展不相适应,也有一些是审计工作过程中长期存在的。主要有三方面。
  一是审计监督的范围相对与党和人民群众的要求来说还有一些差距。前面我们谈到审计工作涉及到很多方面,涉及到环境,涉及民生,涉及财政,涉及到城市建设,涉及到社会发展,涉及到改革开放,涉及到方方面面,老百姓现在对审计已经不陌生了,但是还有一些领域,老百姓关心的一些领域,我们还没有涉及到。比如说,对自然资源的审计,对政府国有资产的审计,政策落实方面的审计还没有落实到。对已经审的一些范围,审计的频次还不够,范围还受到限制。比如,在预算资金审计中,对中央来说,中央有将近200个一局级单位,但是射极输每年的审计数量都是根据机构的公告,都是有的,一些区县审计机关由于力量所限,覆盖面也不会太大。所以从领域和频次还有一定的差距。
  二是审计监督作用发挥还不够充分,一些制度需要完善。比如影响审计独立性的一些事情还存在。审计机关参与了一些议事协调机构,主要是参与事前决策,这个参与相对比较多。我们既要开展过程监督,也要开展社会监督,事先参与决策过程,就存在一个矛盾,这样会影响审计的独立性。也有一些审计机关按要求,做了一些其他部门应当履行的职责,替代了其他相关部门和单位的职责,这个时候,也会影响审计的独立性。此外,对审计过程的行政干预和其他干预不同程度存在。
  三是审计工作的发展与审计能力相对不足的矛盾越来越突出。这个矛盾从审计机关建立开始就存在,但是新形势下,特别是随着审计覆盖面的要求越来越大,审计监督作用的发挥要求越来越高。我们审计能力能不能覆盖面扩大需要,能不能适应要求,发挥更大作用。我们这方面还做的欠缺一些。
  比如说,刚才讲的绩效审计。从2002年开始,我们就开展了绩效审计,北京市审计条例也专门对绩效审计做了规定。我记得第一次来宣传《审计条例》的时候就探讨了。但是我们对绩效审计的标准,绩效审计的评价方法,确定的手段还有限。审计过程中实行信息化发展,收集审计证据的技术也是对其限制的。审计的业务能力与审计业务的扩大的专业不匹配也存在一些问题。
  从这三方面来看,归根结底是影响审计进一步的发挥作用。

  三、北京市审计局为落实上级要求所开展的工作
  主持人:这是当前面临的问题,我想北京市面临的问题也是其他省市同样存在的问题,所以我们简单来回顾一下,中央对于我们当前的新形势下,对审计工作提出了哪些新要求和具体部署?
  郭彤:中央对审计工作一直非常关心。按照法律要求和领导的分工,审计工作一直是政府的主要负责同志来负责。《宪法》是这么要求的。《宪法》也讲,向国家审计机关,受国务院总理的领导,地方审计机关要向地方审计来报告。对审计工作中发生的问题以及与经济社会发展不相适应的问题中央高度重视,也作出了一些重要部署。特别是2014年,中央召开的四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这个《决定》全面部署完善审计制度的相关业务,这个《决定》对审计工作有两个要求。第一是确定要求加强党内监督,人大监督,民主监督,行政监督,审计监督,社会监督,舆论监督。这就把审计监督列为了科学有效的权力运行制约和监督体系的重要组成部分。这是给审计做出了一个明确的定位。
  《决定》还对完善审计制度做了一个全面的阐述。这个阐述主要是五句话。第一句,"完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。"第二句,"对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。"第三句,"强化上级审计机关对下级审计机关的领导。"第四句,"探索省以下地方审计机关人财物统一管理。"第五句,"推进审计职业化建设。"四中全会的这个《决定》明确了审计工作定位,并且对完善审计制度提出了具体要求。要求两个方面,实际上包含了三层意思:第一是明确了审计制度在权力运行制约和监督体系中的地位是什么。明确了完善审计制度的总体目标。就是要在2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的机制,从五方面具体提出了要求。2015年,中共中央办公厅和国务院办公厅按四中全会的要求,印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》。这个意见还有三个配套意见,使得审计制度的改革方方面面都涉及到了。这个框架意见是审计发展工作里程碑的意见。因为三十多年的审计工作,中共中央办公厅和国务院办公厅,第一次就审计事业的发展,审计制度的完善,做出一个总体部署。这是第一个文件。
  所以说,中央对审计工作的发展,审计制度的改革和完善是非常重视的,要求也是非常明确的。
  主持人:北京市如何去落实中央的这些部署和要求,我们做了什么样的工作,从市级层面,包括从审计局的层面,我们做了哪些工作?
  姜雪萍:北京市为贯彻落实四中全会精神和中央两办框架意见精神,去年年底,市委市政府出台了《关于加强新形势下审计工作的意见》。刚才您说的,关心审计的网友也许还记得,2010年10月,市委、市政府出台了《关于进一步加强审计工作的意见》。
  主持人:当时还因为这个《意见》做过访谈。
  姜雪萍:对,也是第一次走进直播间,当时的心情也是既激动又紧张。
  主持人:从那个时候开始我们就更重视跟公众的沟通了。
  姜雪萍:对。去年,市委市政府出台的这个加强新形势下审计工作的意见,是5年之中,针对审计工作的又一个纲领性文件。这样的发文级别、频次,充分体现出市委、市政府对完善审计制度的高度的重视。新形势下意见,从有效发挥审计的保障与监督作用、切实增强依法审计能力、保障审计机关依法独立行使审计监督权三个方面,对加强审计工作进行了全面部署。
  比如,围绕审计监督全覆盖,要求审计在京津冀协同发展重大战略贯彻落实、重大政策落实,重大改革深化,公共资金、国有资产和国有资源安全高效使用,改善民生和生态文明建设,依法行政,履职尽责,廉政建设等这些方面要求审计发挥作用。把推动京津冀协同发展重大战略贯彻落实作为审计监督的首要任务,这是对审计的新要求。
  还有,意见特别提出"保障审计机关依法独立行使审计监督权",除了要求各级党委、政府和部门单位健全审计工作领导机制,加强审计制度体系建设和执法机制建设,维护审计监督的独立性,依法接受审计监督、强化审计结果运用外,还对健全审计整改责任制等方面提出了具体要求,整改责任划分也是新形势下意见的一个亮点。
  主持人:所以也避免"年年审计年年照犯"的事情。
  姜雪萍:的确是这样。我们也相继制定了一系列的文件。
  为落实市委、市政府《意见》要求,市委办公厅、市政府办公厅还出台了《关于深入推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作的意见》。就是明确了四点审什么,要重点审计土地资源、水资源、森林资源以及大气污染防治等四大领域,要求主要围绕被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点,进行审计评价,界定领导干部应承担的责任。还提出了积极协调相邻区域审计部门,对共同关注的区域性生态环境事项,开展联合审计。因为我们审计一直是属地管理的情况,所以提出这个对我们的指导性特别强。
  主持人:所以北京市在顶层设计上面越来越完善了。
  姜雪萍:的确是这样,我们说四梁八柱都建起来了,这对我们审计发展更加提供了坚实的基础。
  主持人:接下来想请教姜主任两个问题,一个是我们面临的一些难题,其中谈到在一些领域覆盖面还是很低的,为什么会有这样的情况?
  姜雪萍:原因真的是很多,还是刚才郭局说到的人员力量和机制方面的问题。比如说中央对我们的全覆盖的要求,公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖,面对的被审计对象很多,而审计机关作为一个单位,人员是有限的,所以这种情况下,要做到全覆盖,就需要有重点、有步骤的推进,这是人员的情况。
  另外一方面,还需要通过制度安排,应该做到三方面:一是保证审计对象都要接受审计;二是统筹监督资源,一些资金资产资源的审计不一定每年都由审计机关来做,比如对国有企业的审计,目前国资委也在做大量的监督工作;三是建立起保障审计质量的明确统一的标准。有了这个标准,不管是谁审计,标准是一样的,审计质量是可以保证的。
  主持人:还有一点,刚才也是郭局谈到的,说审计机关也是参与了很多的议事协调机构,占用了我们一定的精力,一定程度上影响了审计的独立性。面对这样一些原因,我们下一步会不会退出一些议事协调机构,怎么打破这个局面?
  姜雪萍:你说得对,这个文件我们已经做了。今年年初的时候,审计署办公厅发了一个文件《关于开展清理退出议事协调机构工作的通知》,要求全国审计机关对参与的议事协调机构或工作,进行全面清理,并退出与审计法定职责无关或可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作。
  按照审计署要求,我们也对参与的议事协调机构或工作进行了全面摸底调查,并与市编办及相关机构进行了沟通、研究。按照"是否有利于审计机关更好地为市委、市政府决策服务,是否有利于扩大审计结果应用,是否以经济监督为主要职责"的标准,退出医药物资储备联席会、住房公积金管理委员会、体育产业工作部门联席会议等这类的部门我们都推出了。
  主持人:这项工作还要延续,可能以后还会退出。
  姜雪萍:对,根据我们的工作部署。
  主持人:我们也是为了保障审计的监督权落到实处,北京市既然看到了我们面临的这些问题,又有中央的这样一些新的要求,包括北京市的顶层设计,一个全面的框架性制度保证,我们怎么落实这些工作,打算如何去开展?
  郭彤:围绕四中全会明确完善审计制度,保证依法独立行使审计监督权,这是我们审计制度发展改革的一条主线。我们确定了“努力扩、积极改、主动试、提前谋”的工作思路。在具体实践层面上,这两年四中全会以后,我们突出了"双改一加强"。一是改革,二是改进,三是加强。具体来说呢,第一个"改"就是改革。也就是说落实四中全会和框架意见以及市委市政府关于加强新形势下审计工作意见的提出的各项改革任务。这里面我们探索两方面。
  一是实现审计全覆盖。什么是全覆盖?在中办国办《框架意见》中明确指出,"通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计,实现审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责"。这里的审计全覆盖包含两方面基本含义:第一是全面履行审计职责的全覆盖,做到"应审尽审", 所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员,都要接受审计,这些单位要树立接受审计这样的一种意识,明白接受审计是他们履行职责的一个义务。
  第二是审计机关要全面履行这个职责,履行全覆盖的职责。至于怎么履行群覆盖的职责,审计机关要进行一定的制度设计。
  主持人:这里我还有一个疑问,您说的审计工作的群覆盖,是指审计机关要全覆盖被审计单位,还是说审计单位要覆盖审计,可能就不是由审计机关来审。另外还有一个,如果要让审计机关进行全覆盖的话,又回到以前的老问题上了,你的单位这么多,人还是没有新增,怎么去完成全覆盖的任务,是不是必须得转变当前的工作形式,工作方式,工作制度,才能落实全覆盖的工作任务呢?
  郭彤:确实是这样。实现审计全覆盖是中央对我们的要求,审计机关必须全面贯彻落实。但是我们按传统的方法来实现全覆盖,传统的工作方法,工作模式来实现全覆盖也是非常难的事情。比如说我们全市审计机关现在有1500人左右,我们每年实际审计的资金量占整个按中央框架意见确定的这个范围,仅仅占其中的一部分。本级预算资金这一块,单位数占到三分之一,对被审的单位,审的资金量也大概在三分之一左右。这个全覆盖,按现在的人员来看,我们是很难完成的。
  还有一些审计领域,比如说对国有资源的审计进行全覆盖。原来我们对部分国有资源进行审计,但是国有资源包含范围非常广,如果按中央的要求,我们的审计领域要进一步拓展,国有资源包括土地、森林、水域、矿产方方面面。这样呢,我们既要严格落实中央的要求,我们也要立足于我们现有的力量来完成。
  主持人:怎么办?
  郭彤:就必须要解决好几个问题。第一个要突出重点,注重实效。要分清主次,有四层含义。第一要对重点部门、重点单位每年都要进行审计,其他的审计对象,一个周期可以审计一次。我们在全覆盖的过程中,既保证重点部门审计的频次,同时也保证我们审计一定周期的全覆盖,这是中央的要求。对重点地区,重点部门,重点单位,以及关键岗位的领导干部这是经济责任审计,要求任期内不少于一次。把重点地区,重点部门,重点单位和关键岗位的领导干部要做一个甄别,要设定一个标准划出来,哪些是我们在一个任期,在一个任期内要审计一次。第三个是重大政策措施,重点投资项目,重点专项资金,重大突发事件的这“四重”要开展跟踪审计。所有的符合“四重”范围内的,要持续的跟踪审计。第四是对问题多、反映大的单位和领导干部要加大审计的频次。这是中央《意见》的要求。所以我们在这里,实行全覆盖中要突出重点,注意把重点的部门,重点的单位,重点的地区和重点的领导干部,要筛选出来。我们安排审计项目的时候也在这么做。比如说部门预算执行审计中,我们按项目资金规模大小将部门分为大中小三类。这三类呢,我们根据资金的规模,根据单位的工作特点来确定重点和非重点。对于重点部门的审计,我们每年都要做。对于非重点部门的审计,三年或者五年来做一次。
  这是突出重点。
  第二个方面 ,我们还是要提高审计工作的效率和能力。北京市按中央的要求,对部门审计的数量也进一步扩大。从2010年十几个逐步扩大到40个,今年我们对2015年部门预算资金达到了60个。这也占到了本市财政一级预算单位数量的三分之一以上,这在一定周期内实行所有部门的全覆盖提供了一个基础。当然,这个工作量是非常大的。
  那么完成这个工作量,第三个就是我们要改变我们的组织方式和方法。比如说,我们开展财务审计,专项审计,经济责任审计,政策跟踪审计的结合。我们开展经济责任审计,在一个区域内开展了书记、区长、法院院长、检察长、公安分局局长的“一拖五”的审计,把一些项目综合在一起,放在一个项目来做,使审计工作组织的效率得到进一步的提高。
  在技术方法上,我们也是有改进的。我们加大了审计技术分析的能力。通过计算机技术和我们审计分析技术来提高我们的工作效率。所以说,实现全覆盖,这个要求的落实必须要全方位的落实,综合实施,才能够达到中央对我们的要求,市委市政府对我们的要求。
  主持人:这里有没有一些数据,去年对于领导干部的经济责任审计的数量达到了多少人?
  郭彤:去年,我们市区两级开展的经济责任审计,对领导干部和国有企事业单位领导人员的审计,涉及的领导干部的数量达到200多位。
  主持人:是不是包括国有企业的负责人?
  郭彤:这是包括的,党政机关的领导干部和国有企事业的领导人员。当然我们还推动了对村级集体经济组织的领导人员的审计,这个工作是由其他部门来完成的。
  主持人:我们对领导干部的经济责任审计,更多的是离任审计还是任中审计?
  郭彤:离任审计和任中审计都在做。按中央的要求,领导干部在任期内完成一次审计,这就属于给我们提供了两种选择,一个是任期结束的时候可以开展审计,另外一个是在任中根据工作的情况也可以开展审计。任中审计开展的数量比较多一点,重点在审计组织方式上重点放在任中审。
  主持人:就今年来说,我们对多少人开展了任中审,多少人开展了离任审?
  姜雪萍:今年18个经济责任审计项目,其中14个任中,占比达到将近80%了。
  主持人:按中央和市委市政府的要求,落实跟踪审计已经成为审计机关的一项重要任务了,但是这里我有一个疑问,我们政策落实跟踪审计的审计对象是谁,对那些政策进行审计?北京市目前开展了哪些政策跟踪审计的工作?
  郭彤:应该说政策跟踪审计是党中央国务院在新形势下赋予审计机关的一项新的重大使命。框架意见明确要求,通过审计全覆盖发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题。这个是把对重大决策部署的审计放在一个审计全覆盖的突出位置。在具体要求上,也要求对公共资金,国有资产,国有资源和领导干部经济责任审计中,要求对重大落实情况开展审计。在公共资金审计中更是强调要与政策落实作为主线开展审计。可以说今后政策审计应当成为审计工作的常态。通过这个审计可以有效促进政令畅通,提高制度执行力这个工作肯定会长期坚持下去。
  审计本身呢,既是审财政收支的,这是它的主要工作,它的对象是财务收支,国有资产,国有资源。我们知道财政资金是用来支撑政策落实的,很多政策落实,也必然要配合需要一些财政资金的配合。我们对财政资金的审计,看它使用的效果,使用的方向,同时也可以看到这些政策落实的情况。所以说,政策审计,我个人理解,这是审计工作的应有之意。从2014年以来,按中央的要求,按审计署的统一部署和市委市政府的要求,在各项审计中都注重检查重大政策措施的落实情况。我们主要开展了这么几个方面的工作。
  一是我们开展政策落实审计。政策落实情况跟踪审计。按审计署的要求,每个季度审一次,持续开展。每年都要对比如说去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的五项重点任务审计,对京津冀协同发展,创新创业,大气污染治理,水污染防治等方面,政策措施落实和项目推进,都开展了审计。我们对实施"放管服"相关政策情况也开展了审计,这是我们开展的专门的政策审计。另外我们在各项具体审计过程中,都将重大政策落实情况作为重要的审计内容,不管是开展部门预算资金审计,开展专项审计,都是要贯彻政策落实的。
  主持人:而且还会提出针对性的意见,来促进问题的解决,对吗?
  郭彤:是的,我们审计的目的肯定是要保证或者推动各项重大决策,重大政策的贯彻落实。这是重要的审计目标。
  主持人:可以说现在从审钱到审人再到跟踪政策的落实,确实是按中央和市委市政府的部署一步步来扩大我们的审计覆盖领域,对吗?
  郭彤:对的。这也是审计在中国发展的必然的要求。

  四、审计工作方式的改进情况
  主持人:好的。我知道我们市委全面深化改革领导小组交给审计唯一牵头落实的改革任务就是落实领导干部资源资产离任审计工作。这也是十八届三中全会提出的,对这项工作呢,我们开诚布公说它没有经验可以借鉴,我们怎么开展工作呢,有什么样的步骤和尝试?
  姜雪萍:从审计理论上讲,自然资源资产是国家公共资产,政府在其开发利用保护中起主导或引导作用,政府受国家和人民委托,履行管理自然资源资产的职责,国家审计也需要担负起独立评价和监督的职责。所以说对领导干部实行自然资源资产离任审计,把可持续发展从理念推向实践,具有非常重要的意义。
  这项工作没有经验可供借鉴,也不确定"审什么、怎么审"。我们边研究边试点,2014年,针对土地和森林资源,在丰台和延庆开展试点,主要目的是树立信心,积累经验。2015年,按照"一区一试点"的方式,在全市16个区启动了资源资产离任审计工作,主要目的是根据各区不同情况"摸资源、摸管理架构"。今年,我们确定了"深化试点"的思路,围绕水资源开展试点审计,探索责任界定。基本上是这么一个过程走过来。
  通过三年试点工作,我们体会到,试点的过程也是试点区域和资源管理、环境保护部门领导,以及我们审计人员,经历从知晓、到了解、到重视的过程,有了一定思路的这么一个过程。下一步,我们还要按照市两办意见要求,到2018年我们应该建立经常性审计制度。
  主持人:经常性审计制度指什么,这项工作怎么理解?
  郭彤:经常性审计制度,这是审计工作的一种常态,也是制度化的安排。也就是说我们按一定的标准,对一定的对象要定期开展审计。这叫审计工作经常化、制度化。对领导干部开展自然资源、资产离任审计也是中央要求的一个经常性审计制度。基本含义是什么?对离任领导干部所在地的自然资源资产开发及其产生的效益,自然资源管理和保护状况,自然资源资产价值,以及自然资源资产使用中是否存在违反相关法律法规政策的情况进行审计。领导干部一离任,就要对他开展这方面的审计。实际上也是涉及到落实三中全会生态文明建设中,领导干部对生态文明承担主要责任的这样一种要求。
  主持人:实际上也是约束了领导干部在发展经济的同时,不能以破坏环境为代价。
  郭彤:对,不能以破坏环境,损害资源为代价的,这也是总书记讲的:绿水青山也是金山银山。
  主持人:试点工作什么时候完成呢?
  姜雪萍:我们到2018年的时候,建立起经常性审计制度,那就不是试点了,刚才郭局谈到,经常性审计制度不是偶然的,临时地来审,而是一个常态化的审计了。
  主持人:刚才谈到了对区审计局的领导工作,这项工作能不能谈一谈怎么加强呢?
  姜雪萍:目前我们建立了一些制度。也是我们落实审计监督全覆盖要求的重要方面。
  改革的第二个问题,就是加强对区审计局的领导,目前,我们的着手点是建立健全一些制度,比如重大事项报告制度,要求区审计局的重大事项和审计结果必须向市审计局报告,还有就是加强对区审计局的考核。
  按照中央两办框架意见要求,今年,审计署在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7个省市进行省以下地方审计机关人财物管理改革试点。按照审计署对非试点地区审计机关的要求,今年,我们也组织开展对市区两级审计机关人财物管理情况的摸底调研,目前调研工作正在进行。
  主持人:谢谢。我看访谈的时候,郭局一直在看表,我介绍一下,由于审计局审计工作的特殊地位,我们直播间也延长了半个小时,来说一说我们审计工作在审计改革过程中相关的工作情况。我们还有很长的时间可以跟大家聊。我们刚才聊了一个双改。
  郭彤:也向网友们介绍宣传审计工作也是我们期盼的,另一方面也怕延长时间影响你们的工作。
  主持人:我们也是希望把审计工作介绍得更细致和全面。刚才我们聊了双改的第一改,那第二改是什么呢?
  郭彤:第二改就是改进,就是改进审计的组织方式,改进审计的基础方法。审计力量不足是我们完成中央要求的审计全覆盖的一个最大的障碍。而且从现实情况看,我们解决审计力量不足问题不能靠简单的增加人员的数量来解决,这不是一个正确指导。所以我们必须要通过改进方式,改进我们的组织方式,改进我们的审计技术来提高我们审计工作的能力,提高我们审计工作的效率。比如说从改进组织方式来讲,我们现在有这么几种方式有明显的改进。一个是对全市统一组织的大型项目,采取五统一的方式来强化对审计项目的管理和控制。统一组织力量,统一审计工作和实施方案,统一组织审计实施,统一审计处理标准,统一审计报告。另外一个统一就是把市区审计机关联合审,审计资源统一起来。
  主持人:最大程度的整合资源。
  郭彤:对,形成规模化的效应。通过最大的整合资源,使得我们系统内部各种力量能更有效的协同,减少摩擦。同时,我们有一个规模效应,使我们有更多的精力针对一些重点项目投入力量,来查深查透,使审计全覆盖,有深度。这是一个很重要的组织方式的改进。
  另外,我们现在组织方式不单是这种改进,前面我们也提到,不同的审计项目也进行了整合,可以把专项审计跟部门预算执行的审计整在一起。不同项目审计成果方面也可以整合和相互借鉴,把整个审计资源能有效的调动。改进组织方式的重要目的,就是使资源的效用最大化。
  第二个改进是改进审计方法。改进审计方法的关键是现在重点放在利用信息化的手段和技术,开展大数据的分析。比如说今年预算执行的审计,从去年的40个增加到60个,增加了二分之一。怎么完成这个任务?按传统的方式,我们肯定是难以完成60个部门的审计任务的,我们就在审计技术上加以改进。我们在全局抽调计算机技术比较熟练的业务骨干组成了数据集中分析团队和数据执行团队,将审计工作分为四个阶段。一个是数据采集整理阶段,第二是数据集中分析阶段,第三是现场核实阶段,第四是集中报告审核阶段。通过数据分析,数据采集,我们发现疑点,由业务团队针对疑点开展审计,使我们的审计有针对性的提高了。
  主持人:是不是也能缩短我们的审计时间?
  郭彤:对,提升我们的效率。我们到了被审计单位就奔着什么东西去查,会产生一个结果。这样我们现场检查的时间就大大缩短了,在审计内容不变的情况下,我们的时间做到了审计的效果,审计的效率就提高了。数据分析是我们改进审计技术方法的一个重要方面,我们除此之外还加强了对审计的其他专业技术的利用。比如说聘请了一些社会专家和专业人员,参与我们专业性较高的审计项目。比如说自然资源资产利用审计请了水务系统的专家参与我们的审计组,借用专家的力量提高我们审计在业务能力的不足,使得我们的审计效率和审计质量都有改进。
  主持人:说到提高能力,您谈到我们工作叫双改一加强,这个一加强是不是就是指我们的业务能力的?
  郭彤:加强的意思核心是业务能力,实际上还是要打造审计人员的这个队伍。我们提出了一个能力提升工程,这是我们在去年提出来的。在这个过程中,我们提出来要宏观思维、把握工作重点、发现重大问题、客观求实、综合提炼、技术运用、拒腐防变、终身学习等八方面能力为代表的审计职业培训培养机制,大力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手、精通管理的行家里手。我们审计系统叫“四手人才”。所以加强审计人员自身的能力建设,是我们很重要的一个方面。
  另外一个方面,在能力上,我们开展了开展研究型审计,已经写入了我们的"十三五"规划。这主要是考虑到审计工作已经进入深化提高的新阶段,推动审计改革创新迫切需要寻求有力抓手,这是我们开始提到,我们审计工作要以研究作为一个切入点来提高能力。通过研究型审计,我们实际上是解决几个问题呢?一个是加强审计工作的过程的研究。比如说审计过程中,加强数据分析,加强对数据之间的相关性和因果性的分析,去研究我们的数据,使得我们既发现数据本身存在的问题,也发现数据反映的这个深层次的问题。这样使我们挖掘的问题的深度会越来越高。”
  主持人:我们在哪些项目上尝试应用这种研究型审计的方式呢?
  郭彤:比如说,我们在公立医院改革的审计中,通过审计患者的药费的变化,每人均的医疗费用的变化,来分析医疗改革的效果。这种变化不是说个体患者的变化,是一定批量的,有一定代表性的患者,他平均诊疗次数的变化,变化产生的原因是什么,哪些原因是由于疾病本身特点决定的,哪些是就诊时间长短决定的,哪些是药品构成决定的,哪些是检查成本构成决定的。通过这个分析,我们看公立医院的改革,使得患者医疗负担的变化是一个什么状态。实际上我们现在,在这方面都要大力推进。我个人感觉,审计的过程也是一个研究的过程。因为审计过程本身就是搜集数据,整理数据,汇总数据,分析数据,得出结论。这跟研究的过程是一样的。
  另外一个方面,我们要在审计结束之后,有审计报告,产生信息等方面进行综合分析研究。可能一个报告反映一方面的问题,我们如果把一些报告放在一起,我们加强审计结果的综合分析,综合研究,综合的研判,可能就反映出更多的典型性的问题,规律性的问题。这就是我们提出开展研究型审计的目的。
  此外,我们今年比如,今年,按照市政府的要求,我们与监察局牵头,还与国家行政学院,我们请了一个专家组,还有市政府的相关部门,比如说发改委、市编办开展一个调研组,对广渠路二期道路工程建设情况进行了调研。这也是一个研究型审计的具体方式。通过具体调研,我们采取现场踏勘、档案资料审阅与专题调研相结合的工作方式,梳理了影响项目进展的各类因素,我们提出了一个调研报告,市政府围绕广渠路二期调研报告召开了专题会议,拿出一天的时间听取我们的调研情况,同时组织各部门进行研讨,以"解剖麻雀"的形式,分析全市重大项目,特别是重大投资项目存在的问题。这也是对研究型审计的一次探索。当然这个调研与我们开展的审计工作并不完全一样。因为审计工作的主体是我们,这个调研是一个联合。
  主持人:不管怎么样,好消息是广渠路二期终于开通,大家用上了。就这个研究型审计我想多问一句,以后再出现时间长的线性工程的项目,审计部门还会再介入吗?
  郭彤:应该说,广渠路二期是一个特例,一个是时间长,第二个是情况复杂,第三个是广渠路本身有它特殊的重要性。所以我们对这个项目开展了专题的调研。通过调研,我们想对一些重点项目,还要开展调研。但是也是说,我们调研的总是“点”,我们通过调研,通过解剖麻雀,达到举一反三的目的。所以我们不可能说,这个建设周期长的目的,或者拖的时间长的进度缓慢的项目都开展审计,这是不可能做到的。但是在审计过程中,项目的进展情况也是我们一项审计内容。
  主持人:也就是说,我们参与调研,但是不问责结果,对吗?
  郭彤:这个是这样,这个问题是什么概念呢,我们的调研跟审计是不一样的。我们审计是一定要拿到证据,对具体事项来进行分析。你对一项工作来进行分析,它不但是要证据的问题,还有其他的方方面面的工作进度,体制的障碍,客观的因素,有很多方面的因素。所以说,我们的问责肯定都是对具体事项的问责。
  主持人:这才是研究型审计的一次探索和尝试。
  郭彤:对,一次尝试。
  主持人:也就是说我们不仅要发现问题,而且要推动问题,并且让审计监督与社会监督形成合力共同推动事情的解决了落实,对吗?
  郭彤:对。
  主持人:对此,姜主任有什么样的研究呢?
  姜雪萍:我觉得你说的特别对。我们审计推动解决问题,这才是审计最终的目标。为了实现这个目标,从我们局来说,今年也是强化了几项工作。一个是整改,一个是公开。从整改呢,前面也是说到,我们审计是一个跟踪检查这么一个责任,所以我们今年创新了审计整改监督检查工作机制,建立起"三联单、一台账"的整改工作制度,对审计查出问题的整改工作实行闭环管理。"三联单"就是"审计查出问题清单、整改清单、整改销号清单","一台账"就是"审计查出问题整改落实情况统计台账",整改一项销号一项,对被审计单位没有整改及未整改的事项实行"挂账",持续跟踪督促,要求被审计单位说明原因,并积极采取措施,明确整改计划,列出时间表,加大整改力度。
  同时,加大审计结果公开力度,今年,我们既公开了60个预算部门的审计结果,还首次公开了7个大额专项审计结果,这是以前没有过的,就是希望审计监督与社会监督形成合力,促进审计发现问题的真正解决。
  主持人:网友说,我想知道每年审计工作的重点如何确定,怎么开展的流程,工作规则是什么?
  郭彤:我们审计工作计划的确定,审计工作重点的确定,我们是有一套非常完整的流程,非常严格的工作规则的。从流程看,我们主要有调研,由我们局和相关部门开展对相关单位的调研。第二是开展分析。研究分析哪些项目到了重点。第三是征求意见。广泛的征求意见,包括征求人大、政协,社会公众,相关部门的意见。第四是制定计划之后报市政府进行审批,这样才能实行。流程我们有几个方面必须要考虑的事情。第一个是有一些法定事情,必须要纳入到每年的审计工作范围的。比如对本级政府预算执行情况的审计,这是我们一个法定的事情,年年都要审计。对一些领导干部开展的经济责任审计也是法定的事情。对一些专项资金,比如住房公积金,按《条例》来讲,每年都要进行审计。这些是我们的工作必须安排的一项。第二个,我们要对中央和市委市政府的工作重点进行研究。要围绕党委政府的工作中心来确定我们的重点,使我们的审计工作能更好的服务于党委政府。第三个层次是我们要按照市人大常委会的要求确定一些审计。因为市人大也是对政府进行监督,每年也有一些监督的重点,也会提出一些希望通过审计监督的内容。第四方面是我们要对整个全市财政资金的流向,重点建设项目的计划进行研究,从中筛选我们的审计。这是从外部来讲。还有一个很重要的是要听取社会公众和专家的意见。每年要请我们的特约审计员和审计局的专家,围绕审计工作的计划,审计工作的重点来建言献策。我们也要听取社会公众的意见,听取百姓的呼声,根据人民群众关心的热点问题,也要安排一些项目。
  对于审计内部,我们也要对以前年度的审计情况进行总结分析。看看哪些部门,哪些领域容易发生问题,这些部门和领域,我们也要作为重点,要加大对它的整理频次,就像框架意见强调的,你要对问题多发的单位和部门、领导干部要加大审计频次,通过多次审计促进整改。所以说,像这些方面,都是我们在确定审计重点需要考虑的因素。所以说这个过程是非常复杂的过程。
  主持人:您谈到了,有一些审计重点项目也是可以听取公众意见的,是在什么平台上听公众的意见呢,或者您说这句话就会有人期待了,也许以后审计部门的重点项目,审计什么,公众说了算,可能会有这样的期待了。
  郭彤:我们听取公众意见的渠道也很多,一个是很多人民群众给我们写信,写建议,要求我们开展一些项目的审计。我们特约审计员,这也是从人民群众中产生出的,每年确定审计重点的时候,他们也会做一些调研,了解人民群众的心声和想法,这些意见都会到我们的审计重点确定之中。
  主持人:网友说:我觉得审计机关应该把重点放在政府绩效上,政府投资是否合理,政策制定是否成功或失败,对财务报表等技术性工作,交给社会审计机构来审,也就是说政府审计和社会审计以及内部审计要各自发挥各自的优势,各司其职。
  姜雪萍:这位网友的观点应该说是挺好的。这些年我们政府审计实践来看,目前绩效审计占的比重是很大的。对绝大多数的项目都开展了绩效审计。像刚才谈到的项目都开展了绩效审计,包括部门预算执行审计,在这些项目中审计都会关注资金分配是否合理、项目进度快慢,以及项目实施的效果。这是关于网友说的这个问题,我感觉绩效评价已经成为了审计工作的常态。
  刚才还谈到了政府审计、社会审计、内部审计的关系问题。
  主持人:我记得我们曾经谈到过这个问题。
  姜雪萍:对,以前我们谈到过。这三个审计是紧密相连的,不是彼此孤立的。《意见》里面谈到:根据审计项目实施需要,探索向社会购买审计服务。这些年,我们也在积极探索利用社会审计参与审计监督,重点在政府投资建设项目竣工结算审计、企业资产负债损益审计等,注重发挥社会审计专业优势,一定程度也弥补了审计力量不足。对于内部审计,联系就更紧密了,我们今年审了60个部门,审计机关审计是受一定限制的,我们曾经审40,今年审60。那其他的部门怎么办?我们这几年连续组织,没有纳入审计机关重点审计范围的单位,由内部审计机构对它进行自查自纠。一方面扩大了我们的审计覆盖面,另一方面我们发现自查自纠的效果非常不错。
  主持人:谢谢。最后我们利用一点时间来谈一谈,通过完善审计制度,审计工作未来的前景应该是什么样子,包括公众应该怎么看审计工作,公众如何期待审计结果会带来哪些改变?
  郭彤:应当说,中共中央和国务院办公厅出台的框架意见,对审计事业发展描绘了一个非常好的前景。我们相信,随着框架意见各项措施要求的落实,审计工作未来的前景会越来越好,对经济社会发展的推动作用会越来越大,对保障民生这方面也会起到更好的推进。
  具体来说,可能就有这么四个方面:
  第一方面 ,依法开展独立审计监督会得到更有效的保障。我们现在做的一些改革,做的一些改进工作,都是围绕完善审计制度,目的是保障审计机关依法开展审计监督来做的。
  第二方面,审计覆盖面会越来越大,审计的盲点、盲区会越来越少。更多公共资金,更多的国有资产,更多的国有资源,更多的领导干部和领导人员都将接受审计。这个也希望他们也有心里准备。审计计划的科学性会进一步的提高,审计资源的统筹也会更加高效。总之,审计发挥作用的领域会越来越广大
  第三方面,审计力量会越来越强大。随着改革的逐步推进,市、区两级审计机关联动不断增强,这种增强既通过改革实践,也通过加强领导来实践,全市审计"一盘棋"工作将得到有效落实,审计监督的整体效能可能会有很大的提升。审计职业化建设推进,审计队伍的专业化水平,和审计人员的专业化能力,都会得到较大的提高。
  第四方面,就是审计的执法标准会更加实事求是。党的十八大以来,习近平总书记多次强调要坚持"三个区分开来"。主要是针对领导干部提出来的。审计机关也要坚决贯彻落实总书要求,适应新常态,大力支持促进和推动改革发展中的积极探索和创新举措。在审计评价中,我们也要做到三个区分。也就是要把先行先试与明知故犯的违纪违法行为区分开来;把探索性试验中的失误同我行我素的违纪违法行为区分开来;把推动发展的无意过失同谋取私利的违纪违法行为区分开来。总的来说,你只要推动发展,推进改革的,我们都支持。你只要是以权谋私的,肆意妄为的,明知故犯的,触犯法律和纪律底限的,都要严肃查处。通过这样的方法,我们更加有效保护新生事物,保护大家干事创业的积极性,保护大家创新的积极性。
  通过我们贯彻落实"三个区分开来",我们也会把推进作为我们重要的审计,目标是通过审计探索什么样的是可以允许的,什么样的错误是要坚决制止的,这样就使我们审计在执法过程中,审计评价过程中标准更加符合实事求是的要求,更加符合依法审计的要求,更加有利于推进改革和发展。

  五、2017年审计工作安排
  主持人:谢谢。最后您谈一谈明年审计工作计划,尤其是针对城市建设领域有什么样的审计安排?现在制定下来了吗?
  郭彤:2017年的计划正在紧锣密鼓开始调研和准备阶段。总的方向,应当说只会更加贴近,更好的履行审计的法定职责,更好的服务市委市政府的工作中心,更好的推动民生事业的发展,更好的推进城市建设。这是我们的目标,所以我们安排的审计项目肯定要围绕这个大原则来做。刚才讲法定的职责要求肯定要做好,围绕市委市政府的中心工作,北京这个"四个中心"工作,京津冀协同发展,北京城市副中心的建设,这些工作都要纳入我们审计的范围,包括冬奥会,新机场的项目,在城市建设领域,我们准备围绕三个重点。像提到的新机场,冬奥会,副中心的工程开展审计。此外在民生,改革发展方面也要开展一系列的政绩,相信我们明年的工作一定会比今年做得更好。

  六、结束语
  主持人:今天非常感谢两位嘉宾来到演播室和大家沟通审计工作的相关情况,用一个半小时的时间,希望明年还能请到二位来直播间作客,看一看经过一年时间的努力尝试,我们的审计覆盖面有没有确实扩大,包括扩大到多少,包括我们审计工作的能力建设有没有提高,明年再来检验我们的工作。
  郭彤:我们希望明年向各位网友,向北京人民更好的汇报我们的工作。谢谢。
  主持人:也感谢网友们的关注,本期的访谈就到这里,再见。

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